切實履行好煤礦安全監(jiān)管責(zé)任督促煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實

2013年11月

煤礦安全監(jiān)管是我省安全生產(chǎn)監(jiān)管重中之重，之所以是重中之重是因為該行業(yè)在我省的情況是井型小、數(shù)量多，整體生產(chǎn)力水平低，安全生產(chǎn)事故多發(fā)、重特大事故頻發(fā)在社會上造成惡劣影響。因此，在產(chǎn)煤市（州）、縣（市、區(qū)）安全監(jiān)管工作中一定要將煤礦安全監(jiān)管作為重點，從事煤礦安全監(jiān)管的同志要樹立強烈的責(zé)任感和緊迫感，下決心抓好煤礦安全監(jiān)管工作。

一、當(dāng)前我省煤礦安全生產(chǎn)形勢

截止2012年底，我省有煤礦礦井1297對，30萬噸以下礦井1247處，占96.14%，其中9萬噸及其以下礦井占75.1%，礦井?dāng)?shù)量全國排第二。按照省委、省政府關(guān)閉一批小煤礦的總體部署，截止今年10月，全省已列入關(guān)閉礦井412處，那么現(xiàn)有礦井?dāng)?shù)為885處，其中又有60%為所謂的技改整合礦。

1、事故總量大，死亡人數(shù)多。去年全省煤礦發(fā)生事故119起，死亡200人，雖然是歷史最低水平，但是在攀枝花“8.29”事故后全省停產(chǎn)4個月的前提下取得的，死亡人數(shù)占全國煤礦死亡人數(shù)1384人的14.45%，而產(chǎn)量只占2%，死亡人數(shù)排全國26個產(chǎn)煤?。ㄊ?、區(qū)）第一，百萬噸死亡率3.047，是全國8.1倍（全國0.374），是貴州(0.63)的4.8倍，云南(1.049)的2.9倍，重慶(2.403)的1.3倍。今年1-9月事故起數(shù)52起，死亡92人，同比分別下降50%和49.2%，死亡人數(shù)占全國比重10.9%，仍排全國第一，但是自“5.11”瀘州桃子溝煤礦瓦斯爆炸(死亡28人)后，絕大多數(shù)煤礦停產(chǎn)至今。截止目前全省只有196個礦復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

2、重特大事故多發(fā)頻發(fā)。去年發(fā)生較大事故4起，死亡19人，占全國起數(shù)5.63%，重大事故1起，死亡14人，占全國起數(shù)6.6%，特大事故1起，死亡48人，居全國最大。今年1-9月較大事故2 起，死亡10人，重大事故1起，死亡28人。

3、本質(zhì)安全條件差，生產(chǎn)力水平低。采煤機械方面，綜采5.17%，高檔普采30%，加起來35.17%，掘進(jìn)方面，綜掘7.32%，炮掘機裝57.44%，加起來64.76%。

4、煤礦數(shù)量多，井型小。企業(yè)技術(shù)力量薄弱仍未根本改變，相當(dāng)一批小煤礦沒有從事采掘、地質(zhì)、通風(fēng)、機電、測量等專業(yè)技術(shù)人員。

5、依法從事生產(chǎn)經(jīng)營還未成為煤炭企業(yè)自覺行為。非法違法生產(chǎn)仍然存在，攀枝花肖家灣“8.29”特別重大瓦斯爆炸事故、達(dá)州萬源永盛煤礦“9.9”較大煤與瓦斯突出事故、瀘州市瀘縣桃子溝“5.11”瓦斯爆炸事故就是典型。

6、監(jiān)管部門和監(jiān)管執(zhí)法人員執(zhí)法不力、監(jiān)管不到位、監(jiān)管能力差、作風(fēng)不深入在部分地區(qū)仍然存在。

二、全國和我省煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢

（一）全國情況

今年8月27日，中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長梁家琨在昆明全國煤礦重點縣安全生產(chǎn)工作座談會對全國煤炭經(jīng)濟進(jìn)行分析指出：今年1-7月煤炭經(jīng)濟運行呈現(xiàn)“四降”、“兩升”、“一高位”。

“四降”：產(chǎn)量下降7800萬噸，下降3.5%；鐵路運量下降1629萬噸，下降1.1%；價格下降，平均降價240元/噸（5500大卡）；投資增幅下降，下降1.6%。

“兩升”：進(jìn)口量上升，1-7月全國累計進(jìn)口1.87億噸，增長15.5%。需求低速增長，同比增長2.1%，比2011年回落7.9個百分點。

“一高位”：庫存處于高位，煤炭企業(yè)庫存增長2.7%；重點發(fā)電企業(yè)庫存可用17天；主要港口庫存增長13%。

今年10月2日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國辦發(fā)[2013]99號）明確提出：

——重點關(guān)閉9萬噸/年及以下不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，加快關(guān)閉9萬噸/年及以下煤與瓦斯突出等災(zāi)害嚴(yán)重的煤礦，堅決關(guān)閉發(fā)生較大以上責(zé)任事故的9萬噸/年及以下的煤礦。

——煤礦產(chǎn)業(yè)政策，一律停止核準(zhǔn)新建生產(chǎn)能力低于30萬噸/年的煤礦，一律停止核準(zhǔn)新建生產(chǎn)能力低于90萬噸/年的煤與瓦斯突出礦井。現(xiàn)有煤與瓦斯突出、沖擊地壓等災(zāi)害嚴(yán)重的礦井，原則上不再擴大生產(chǎn)能力；2015年底前，重新核定上述礦井的生產(chǎn)能力，核減不具備安全保障能力的生產(chǎn)能力。

——規(guī)范煤礦建設(shè)項目安全核準(zhǔn)、項目核準(zhǔn)和資源配置的程序，未通過安全核準(zhǔn)的，不得通過項目核準(zhǔn)；未通過項目核準(zhǔn)的，不得頒發(fā)采礦許可證。

——新建、改擴建的煤礦，不采用機械化開采的一律不得核準(zhǔn)。

（二）我省煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢

目前我省生產(chǎn)原煤6000萬噸左右，大概需求8000-9000萬噸，每年從省外購進(jìn)2000-2500萬噸左右，在我省能源結(jié)構(gòu)中，煤炭占一次能源結(jié)構(gòu)的40%。這個比例，隨著我省水電建設(shè)步伐的加快，很快會下降。隨著蘭渝、蘭成鐵路的建成通車和長江水道包括瀘州、宜賓港建設(shè)完善，解決煤炭運輸不成問題，因此除重點礦區(qū)外，各地對新、改、擴建煤礦要慎重，加快現(xiàn)有小煤礦的兼并重組非常迫切。

按照省政府川府發(fā)[2013]15號文件精神，必須統(tǒng)一認(rèn)識，堅決完成省委、省政府確定今明兩年關(guān)閉500處礦井，今年400處、明年100處的任務(wù)。

三、煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任及其落實

安全生產(chǎn)工作這件事只有一個主體，主體就是企業(yè)，過去有一種說法，安全生產(chǎn)有兩個主體——企業(yè)和政府及其監(jiān)管部門。

這種說法我以為不科學(xué)，兩個主體就意味著沒主體，什么是“主體責(zé)任”，通俗說就是法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政府及其有關(guān)部門對企業(yè)在安全生產(chǎn)方面規(guī)定、要求企業(yè)必須做的，企業(yè)必須自覺做到，否則將承擔(dān)全面責(zé)任。

具體講，2007年省人民政府令第216號《四川省生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)責(zé)任規(guī)定》全面規(guī)定了企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的責(zé)任。煤礦企業(yè)還有《國務(wù)院預(yù)防煤礦事故特別規(guī)定》（國務(wù)院令446號令）對煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，《煤礦安全規(guī)定》（行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)），除此之外，還有“三同時”方面的安全專篇、安全專項驗收、安全生產(chǎn)許可證等法定責(zé)任。

省政府第216號令共52條，第二章《責(zé)任內(nèi)容》一共26條專門規(guī)定了企業(yè)主體責(zé)任的內(nèi)容，第六條專門就企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)職責(zé)作了8款規(guī)定。其中第（五）款規(guī)定：“每季度至少組織督促、檢查一次本單位安全生產(chǎn)，及時消除安全生產(chǎn)事故隱患，檢查及處理情況應(yīng)當(dāng)記錄在案”。

說明安全隱患的排查、檢查和處理、消除隱患是企業(yè)法定責(zé)任，而不是監(jiān)管部門、政府及其相關(guān)人員對企業(yè)安全隱患排查治理負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在我們安監(jiān)人員到企業(yè)去檢查，仿佛只查隱患，而未查出還要承擔(dān)責(zé)任，這是不正確的，安監(jiān)人員查出企業(yè)有安全隱患說明企業(yè)未履行法定職責(zé)，企業(yè)違法——未進(jìn)行安全檢查，未及時消除生產(chǎn)安全事故隱患，那么安監(jiān)人員應(yīng)履行法定職責(zé)——依法予以處罰，主體責(zé)任落實是企業(yè)法定義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)是自覺行為，但現(xiàn)實是：未履行法定義務(wù)未形成自覺行為，怎么辦？一是教育，二是執(zhí)法。當(dāng)前主要是執(zhí)法。

四、煤礦安全監(jiān)管部門及其監(jiān)管人員監(jiān)管責(zé)任及其落實

今天來學(xué)習(xí)的都是市、縣兩級煤礦監(jiān)管部門的分管負(fù)責(zé)同志，我想就這個問題談?wù)剛€人意見。

（一）什么是監(jiān)管責(zé)任？

《四川省安全生產(chǎn)條例》第二章第9條，安監(jiān)部門職責(zé)：

——宣傳貫徹國家安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、方針、政策，組織制定、完善安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，組織指導(dǎo)、協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)宣傳教育培訓(xùn)工作；

——協(xié)調(diào)和督促有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)職責(zé)，具體實施安全生產(chǎn)綜合目標(biāo)管理和考核工作；

——依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，組織生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理，對安全生產(chǎn)違法行為實施行政處罰；

——依照有關(guān)法律法規(guī)及其條例的規(guī)定，對涉及安全生產(chǎn)的事項實施許可和監(jiān)督管理；

——法律法規(guī)規(guī)定的其他安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。

各級政府對安監(jiān)部門或煤礦安全監(jiān)管部門“三定”方案規(guī)定的對煤礦安全監(jiān)管的職責(zé)：

——承擔(dān)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任，負(fù)責(zé)組織對煤礦企業(yè)貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處安全生產(chǎn)違法行為；

——負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)煤礦企業(yè)安全專項整治、安全標(biāo)準(zhǔn)化、相關(guān)安全科技發(fā)展工作；

——參與煤礦整頓關(guān)閉及煤礦事故調(diào)查處理工作；

——會同有關(guān)部門審核煤礦安全技術(shù)改造和瓦斯綜合治理與利用項目，承擔(dān)煤礦瓦斯等級鑒定工作。

在煤礦領(lǐng)域，各級煤礦安全監(jiān)管部門和相關(guān)人員到底履行什么職責(zé)，我認(rèn)為在當(dāng)前體制下主要有以下幾方面：

——宣傳教育職責(zé)。凡上級政府及其監(jiān)管部門關(guān)于煤礦安全一系列方針政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行政法規(guī)的宣傳；

——依法對煤礦企業(yè)未履行企業(yè)主體責(zé)任的行政執(zhí)法；

——按執(zhí)法計劃對煤礦企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查，包括“打非治違”內(nèi)容；

——配合并參與煤礦安全生產(chǎn)事故調(diào)查處理；

——接受社會和廣大群眾對煤礦企業(yè)非法違法行為舉報的查處；

——組織對煤礦安全生產(chǎn)事故的搶險救援；

——應(yīng)邀參加煤礦相關(guān)行政審批、行政許可；

——上級或同級政府規(guī)定的其他職責(zé)。

這里我想著重談一下，對企業(yè)非法違法行為的查處：

一是發(fā)現(xiàn)，二是查處。

發(fā)現(xiàn)——包括舉報發(fā)現(xiàn)、檢查發(fā)現(xiàn)，尤其是檢查發(fā)現(xiàn)的問題，作為煤礦安全監(jiān)管的專業(yè)人員、執(zhí)法人員。發(fā)現(xiàn)不了煤礦企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的非法違法行為就要檢討我們的業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平了，就要檢討我們是否稱職了。

檢查發(fā)現(xiàn)的方法

查處——就是按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（二）怎樣落實監(jiān)管責(zé)任？

首先是每一位監(jiān)管工作者自覺履職盡責(zé)，這一點與企業(yè)負(fù)責(zé)并沒有兩樣。

其次是承擔(dān)責(zé)任，包括行政的、法律的，換句話說，不承擔(dān)責(zé)的官員在中國是沒有的，幻想當(dāng)太平官、當(dāng)太平公務(wù)員是不可能的。因此，一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，我們都要被接受調(diào)查，如果未履行職責(zé)，都要被責(zé)任追究。

五、如何提高煤礦安全監(jiān)管能力

煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)涉及相關(guān)專業(yè)技術(shù)較多，就煤礦企業(yè)來講，要辦好一個煤礦，從技術(shù)層層講至少要有礦井地質(zhì)、測量、采煤、礦井通風(fēng)、礦山機電等工程類專業(yè)技術(shù)人員，作為政府從事煤礦安全監(jiān)管人員不是企業(yè)技術(shù)管理人員，也并非是設(shè)計機構(gòu)設(shè)計員，而是執(zhí)法人員。我們?nèi)抗ぷ鲀?nèi)容是發(fā)現(xiàn)并查處煤礦企業(yè)違法行為，對煤礦安全事故進(jìn)行調(diào)查處理，制定煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)政策。

對市、縣兩級煤礦安監(jiān)人員，我認(rèn)為主要是發(fā)現(xiàn)并查處煤礦企業(yè)非法違法行為，從而讓企業(yè)避免安全生產(chǎn)事故發(fā)生。

——學(xué)習(xí)并弄懂煤礦安全生產(chǎn)一系列法律、法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、政策。

《安全生產(chǎn)法》、《四川省安全生產(chǎn)條例》、《煤炭法》、《預(yù)防煤礦安全生產(chǎn)事故特別規(guī)定》、《四川省生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)責(zé)任規(guī)定》、《煤礦安全規(guī)程》、《煤碳工業(yè)礦井設(shè)計規(guī)范》、《煤礦安全生產(chǎn)許可證辦法》、《煤礦防止煤與瓦斯突出規(guī)定》、《煤礦防治水規(guī)定》、《四川省小煤礦安全生產(chǎn)基本要求》以及國務(wù)院、省政府、總局、省局關(guān)于煤礦安全適時要求等等，這些內(nèi)容作為煤礦安全監(jiān)管人員必須要懂、要明白，弄不懂、不明白，說明我們不稱職，當(dāng)不了副局長。

——結(jié)合工作實際，向煤礦企業(yè)學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識。

據(jù)了解，我省各級煤礦監(jiān)管部門真正從煤礦院校工程專業(yè)畢業(yè)的不多，相當(dāng)一批未經(jīng)過專門學(xué)校學(xué)習(xí)。但是我們應(yīng)當(dāng)將前面所說的規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)政策與煤礦進(jìn)行對比學(xué)習(xí)。我在法國考察學(xué)習(xí)，他們的安全監(jiān)察人員90%以上是學(xué)法律專業(yè)的，并非是學(xué)某一個行業(yè)的專業(yè)的。

——防范重特大事故是工作的重中之重。

煤礦企業(yè)發(fā)生重特大事故，可能在哪些方面呢？一是瓦事故（包括煤與瓦斯突出）；二是水災(zāi)事故；三是火災(zāi)事故；四是頂板事故；五是火工品爆炸事故。

瓦斯事故：通風(fēng)系統(tǒng)可靠，會看通風(fēng)系統(tǒng)圖（未適時制定通風(fēng)系統(tǒng)圖，圖與現(xiàn)場不符本身就是企業(yè)違法行為，發(fā)現(xiàn)后必須處罰），局部通風(fēng)管理（現(xiàn)場檢查），瓦斯管理制度（現(xiàn)場資料檢查），防突規(guī)定的執(zhí)行情況。當(dāng)前煤與瓦斯突出礦井應(yīng)立足于關(guān)閉（現(xiàn)有技術(shù)無法解決，世界難題）。

水災(zāi)事故：查企業(yè)是否按防水規(guī)定履行法定義務(wù)。

頂板事故：立足提高機械化水平，實施綜合、高檔普采，淘汰落后采煤方法、落后支護方式。

火災(zāi)事故：主要是煤層自燃礦井。

火工品事故：嚴(yán)格火工品管理制度的落實、檢查。

除上述講的以外，近年我省煤礦發(fā)生的重大、特別重大事故（攀枝花“8.29”、瀘州“5.11”）都是非法開采造成的，換句話講都是未經(jīng)正確設(shè)計和批準(zhǔn)的區(qū)域非法開采。未經(jīng)正規(guī)設(shè)計肯定也不可能進(jìn)行正規(guī)生產(chǎn)，發(fā)生事故就是必然的，對這種行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須依法嚴(yán)懲，當(dāng)然也根本談不上據(jù)說所謂的通風(fēng)、瓦斯管理、頂板管理等問題了。

——分析“8.29”、“5.11”事故案例，監(jiān)管部門及監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)吸取的教訓(xùn)。

——改進(jìn)工作作風(fēng)，嚴(yán)格依法行政。

煤礦安全監(jiān)管內(nèi)容包括地面和井下兩部分，地面主要是煤礦企業(yè)管理方面，井下是企業(yè)硬件方面的，重在井下，監(jiān)管人員對煤礦檢查，必須查井下情況，必須查相關(guān)管理制度落實情況。比如通風(fēng)系統(tǒng)是否可靠，既要查圖紙，又要深入井下，查是否與圖一致。

發(fā)現(xiàn)違法行為必須依法進(jìn)行處罰，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)在部分地區(qū)執(zhí)法不嚴(yán)，執(zhí)法偏軟、偏松大量存在，如果發(fā)生重特大事故，這種情況檢察機關(guān)就認(rèn)定為失職瀆職、玩忽職守。

——暗查暗訪應(yīng)當(dāng)是今后安全檢查的主要方式。

首先制定檢查計劃，主要內(nèi)容包括：哪個煤礦，檢查哪些方面，不要面面俱到（省局將研究煤礦企業(yè)非法違法的具體表現(xiàn)），主要是216號令和國務(wù)院特別規(guī)定的內(nèi)容，而不是煤礦企業(yè)到底存在哪些安全隱患，當(dāng)前更應(yīng)以非法違法為重點。

其次是落實檢查人員，檢查內(nèi)容事先應(yīng)對企業(yè)保密，不得通風(fēng)報信。

通過暗查，要讓企業(yè)將執(zhí)行國家法律法規(guī)變成企業(yè)自覺行為。

六、做好安全監(jiān)管工作的幾點體會

1、建立健全安全生產(chǎn)法律法規(guī)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是根本，高危行業(yè)是重點。

2、落實責(zé)任是實現(xiàn)安全發(fā)展的核心，企業(yè)主體責(zé)任，部門監(jiān)管責(zé)任。

3、源頭審查，防范不具備安全條件的企業(yè)進(jìn)入是基礎(chǔ)。

4、科技興安，先進(jìn)生產(chǎn)力是保障。

5、嚴(yán)格執(zhí)法，讓企業(yè)不敢違法是關(guān)鍵。